Espainiako 1978ko Konstituzioaren lurralde ereduari “autonomien estatua” deitu izan zaio. Ez da estatu zentralista bat, baina ezta federalista ere. Bi ereduen arteko hibrido bat da, modu kontzientean definitu gabea.

Bi ereduetako elementuak ditu, eta joko politikoaren eta demokratikoaren arabera erabakiko da nora makurtuko den balantza, eta zein den babes demokratiko nahikoa lortuko duen lurralde eredua. Horregatik, Espainiako Estatu autonomikoaren bilakaeran, Estatuaren eta autonomia erkidegoen arteko eskumen banaketak garrantzi politiko eta juridiko handia du.

[…] lurraldearekiko atxikimendu sentimenduek eta lurralde gaitasunak botere harremanen arabera ulertu behar direla. Harreman horiek egokiak izateko orekatuak eta berdintasunezkoa izan behar direla. Lurraldeak dituen beharren araberako erabaki politikoak hartzeko tresnak izatea ahalbidetuko duten botere harremanak behar direla, alegia, bizikidetzaren aldeko logikaren barruan, lurraldean bizi eta lan egiten duten pertsonen artean kohesio eta bizi-baldintza handiagoak ahalbidetzeko.

Nazionalitate historikoak eta, bereziki, foru erkidegoak.

Espainiako Bigarren Errepublikan autonomia estatutuak plebiszitu zituzten autonomia erkidegoak “nazionalitate historikotzat” hartzen dira 1978ko Espainiako Konstituzioan.

Izendapen hori erabiltzen da haien berezitasun historiko, kultural eta linguistikoa aitortzeko, Espainiako gainerako lurraldeetatik bereizten baititu.

Zergatik deitzen ditu Espainiako Konstituzioak “nazionalitate historikoak” Galizia, Katalunia eta Hego Euskal Herriko Euskal Autonomia Erkidegoa eta Nafarroako Foru Erkidegoa?

• Sustrai historikoak dituztelako: Komunitate horiek historia luzea dute Espainiako Estatu modernoa eratu aurretik, eta erakunde propioak, hizkuntzak eta kultura bereiziak dituzte.
• Nazio kontzientzia garatu dutelako: Berezko nazio kontzientzia indartsua garatu dute, autogobernu borondate sendoarekin eta, kasu batzuetan, baita independentzia asmoekin ere.
• Plebiszitua egin dutelako: Beren autonomia estatutuak onartzeko plebiszitu bat egitea autogobernatzeko herriaren borondatearen erakusgarri da.

Ezberdintasun nagusiak

1978ko Konstituzioak nazionalitate historikoei aitortzen dien berezitasun nagusiak honako hauek dira:

• Autogobernu maila: Ezaugarri bereziak dituzten erkidegoek, oro har, autogobernu maila handiagoa dute, hainbat gaitan eskumen zabalagoak dituztelarik, hala nola, zuzenbide zibilean, berezko hizkuntzan, antolamendu instituzionalean, … Eskumen asimetria Konstituzioak onartzen dien ezaugarri bat da. Eztabaidan dagoena da asimetria horren helmena, baina ez ordea asimetria bera.
• Finantza eredu propioa: Foru erkidegoek berezko finantza eredua dute: itun ekonomikoak
• Historia eta berezitasuna: Komunitate hauek historia eta berezitasun kultural eta linguistikoa dute, Konstituzioan berariaz aitortzen dena (1. XG, 4. XI, finantzaketa erregimen berezia, hizkuntza koofiziala…)
• Formazio prozesua: Komunitate hauen formazio prozesua ezberdina izan zen, 1978 Konstituzio aurretik hasi zelako eta lege oinarri ezberdinarekin.
• Erreforma prozesua: autonomia estatutuaren erreforma ezin da Espainiako Estatutik inposatu, eta herritarrek berretsi behar dute erreferendumean.

Eskumen higadura

Izaera bereziko autonomia erkidego horiek, 1979an onartutako lehen belaunaldiko autonomia estatutuetan, jarraipena eman nahi zioten errepublikaren garaiko autogobernu nahiari, Frankismoak modu bortitzean ezeztatu zuena. Hori dela eta, ahalik eta erabaki ahalmen zabalena bermatuko zien eskumen esparrua eskuratu zuten. Baina erabakitzeko ahalmen autonomo hori higatuz joan da.

 Zer da eskumen higadura?

Espainiako Estatu autonomikoaren testuinguruan, “eskumen-higadura” prozesu politiko eta juridikoa gisa definitu genezake.

Horren bidez, Estatu zentralak bere eskumenen gaineko erabaki esparrua handitu eta, aldi berean, autonomia erkidegoak eskumenen gaineko kontrola galduz doaz.  Hau da, autonomia erkidegoek gutxiago erabakitzeko ahalmena dute, eta erabaki gehiago hartzen dira Estatuko administrazio zentralean. Higadura prozesu horren ondorioz, Estatuaren erabaki horiek derrigorrez eta modu uniformean aplikatu behar dira autonomia erkidegoetan, asimetriak gutxituz eta murriztuz.

Higadura teknikak

Eskumen higadura erabakitzeko ahalmenaren galera dakar eta hainbat modutan gertatzen da:

• Eskumenak transferitzeko prozesua ez burutzea: Estatuak autonomia erkidegoei eskumenen transferentzia prozesua atzeratu edo oztopatzen du.
• Estatu zentralaren legediaren gehiegizko hedapena eta izaera mugatzailea: Estatu zentralak bere legeen bitartez (lege organikoak eta oinarrizko legeak) autonomia erkidegoei mugatu egiten die haiei esleitutako eskumenak baliatzea, eremu jakin batzuetan legeak egiteko eta kudeatzeko duen gaitasuna baldintzatuz.
• Autonomia erkidegoen eskumenen interpretazio murriztailea: Auzitegiek, Konstituzio Auzitegiak bereziki, modu murriztailean interpretatzen dute autonomia erkidegoen eskumenen irismena, eta haien jarduera eremua murrizten dute.
• Zentralizazio prozesua: Estatu zentralak bere gain hartzen ditu deszentralizazio politikoko eredu batean autonomia erkidegoei dagozkien planifikazio eta kudeaketa funtzioak, eta haien autonomia mugatzen du.

Zergatik gertatzen da eskumen higadura?

1978ko Espainiako Konstituzioak estatu eredu autonomiko deszentralizatu bat ezarri zuen, Espainiaren nazio eta kultura aniztasuna aitortuz. Hala ere, urteen joan-etorrian, tirabirak eta eztabaidak izan dira estatuaren eta autonomia erkidegoen arteko eskumen banaketaren inguruan.

Foru erkidegoei dagokienez, haien berezitasunaren aitortza mugatua izan da eta eztabaida politiko eta juridikoaren mende egon da. Tentsio uniformatzailea etengabe hortxe egon da, eta oso zaila izan da politika publikoetan jarduera eremu propioa bermatzea. Horrela, esaterako, hezkuntzan, funtzio publikoan edo tokiko administrazioan estatuak bere eredua ezarri du, eta horren arabera jokatzera eta kudeatzera behartu ditu autonomia erkidegoak.

Legebiltzarreko EH BILDU taldearen eskariz, 2017an Eusko Jaurlaritzak txosten bat aurkeztu zuen aztertzen zuena ea arloren batean jarduteko ahalmen osoa ote genuen, eta erantzuna borobila izan zen: inongo arlotan EAEk ez du jarduteko askatasunik, denetan dago modu batean edo bestean baldintzatuta Estatuko edo Europako erakundeen politikengatik.

Espainiako Konstituzioak estatuaren eredu plurinazional bat garatzea aukera eskaini arren, Konstituzioan bertan horretarako oinarriak egon badira eta, momentuz uko egin dio bide hori garatzeari. Nolanahi ere, aukera hori hor dago, baldintza politiko egokiak sortzeko zain.

Eskumenen higadura lagundu duten faktoreak eta estatus berria lantzerakoan zuzendu beharko liratakeenak:

• Eskumen banaketan argitasunik eza: Espainiako Konstituzioa onartu zenean, lurralde boterea banatzeko sistema irekia ezarri zen, erabat itxi gabea. Orduko akordioa ahalbideratzeko estrategia juridikoa izan zen hori, baina horrek ekarri du eskumen banaketaren arauak behar bezain argiak eta zehatzak ez izatea.

Anbiguotasun horrek interpretazio gatazka ugari sortu du. Konstituzio arloko adituek diote munduan Espainia dela gatazka konstituzional maila altuenetako bat duen estatua. Horrek erakusten du zer nolako barruko tentsioak dauden estatu ereduaren inguruan, oraindik behar bezala bideratu gabeak.

Gatazka horiek ebaztea Konstituzio Auzitegiari dagokio, azkenekoz. Bada, bere doktrinan garai ezberdinak egon diren arren, Konstituzio Auzitegiaren 31/2010 Epaian (Kataluniako 2006ko Estatutuari buruzkoa), Estatu zentralaren eta tesi zentralisten aldekoak nagusitu ziren. Ordutik, berme sistema estatuaren aldekoa da argi eta garbi. Are gehiago esan dezakegu, aldebakarrekoa dela, aldebikotasun eta oreka demokratiko berme nahikorik izan gabe. Batzuek diote, epai horretan mutazio konstituzionala egin zela eredu zentralistaren alde, zegokion erreformarik gabe egina, beraz, eredu horren zilegitasun demokratikoa ahula da.

Interpretazio zentralistago horretan, argi eta garbi adierazten da Estatuak edozein eremutan esku hartzeko aukera duela, konstituzionaltasun blokearen jatorrizko eskumen banaketa edozein dela ere.

Horrez gain, Epaiaz geroztik, Autonomia Estatutuaren balioa debaluatu egin da, hau da, 2010 arte autonomia estatutua konstituzionaltasun blokearen parte zen, eta  eskumen gatazka ebazteko ez zen bakarrik Konstituzioaren VIII. Tituluari begiratu behar, baizik eta autonomia estatutuen bidez bereganatutako eskumenek balio lezakete estatuaren erabakitzeko ahalmena mugatzeko. Gaur egun, ordea, Konstituzioak du lehentasun osoa eta autonomia estatutua bigarren mailako lege bihurtu da.

Eta gainera, 31/2010 epaiaz geroztik desagertu egin da autonomia erkidegoen eskumen esklusiboen kategoria, eskumen partekatu edo betearazle bihurtu baitira gaur egun. Esklusiboak Estatuarenak dira.

Gatazkak bitariko harremanen bidez bideratzeko saiakera egin da urte hauetan guztietan, Itun ekonomikoan dagoen bezalaxe, eta horretarako erabili izan dira Konstituzio Auzitegiaren Lege Organikoaren 33.2 artikuluaren bidea (errekurtsoa eteteko bitariko batzordea) eta Nafarroako 2010eko LORAFNA erreforma Lankidetza Batzordea sortzen duena,  baina interesgarria litzateke aztertzea bitariko batzorde horretan lortu dien erabakiek noraino lortu duten bermatzea autonomia erkidegoen erabakitzeko ahalmena, izan ere, askotan Konstituzio Auzitegiaren doktrina zentralistaren menpe hartutako erabakiak izaten dira, errekurtsoa saihesteko asmoz.

Aipagarria da nola 2013 urteaz geroztik Estatuko oinarrizko lege batek ezarri duen diru laguntzen araubideen araubide nagusia, eta baldintzatu du bertako legedia. Kontratazio legea EAEn ez dago, izan ere, autozentsura moduan ere uler daiteke, jakinda Estatuarenak izugarri baldintzatzen duela euskal erakundeek egin lezakeen garapena.

Eta oinarrizko araudi hori eman dezake, gainera, autonomia erkidegoak arlo batean eskumen esklusiboa esleituta izan arren, eta Estatuak eskumen eremu horretan eskumenik ez izan arren. Adibidez, gizarte laguntzan (dependentzia legea, esaterako). Gizarte Babeserako edo zaintza komunitarioko sistema propioak garatu ditzakegu gaur egun Estatuak mugarik ezarri gabe?

• Estatuaren jarduteko gaitasuna handitzea, eta gastu ahalmenaren irismena handitzea, are Konstituzioaren jatorrizko banaketaren arabera eskumenik ez duen eremuetara ere. Hainbat adibide ditugu arlo horretan. Estatuak eskumenik izan gabe gazterian edo adinekoengan diru laguntzak bideratu ahal ditu, eta horren bitartez autonomia erkidegoen sustatze politika baldintzatu (ikasleentzako bekak, …)
• Estatuak foru erkidegoen lurralde eremuan jarduteko duen gaitasuna justifikatzeko, “interes orokorra, autonomiaz gaindiko interesa edo lurraldez gaindiko irismena” bezalako kontzeptu juridiko zehaztugabeak erabiltzea. Oinarrizko zerbitzuetan, ingurumen arloan, segurtasun arloan eta merkatuaren antolabidean erabili izan ditu horrelako kontzeptuak ikuspegi zentralista ezartzeko.
• Interpretazio juridiko zentralistaz baliatzea: Konstituzio Auzitegiaren doktrina aldeko izango dutela jakinda, Estatuko abokatuen interpretazioak, Estatu Kontseiluarenak, bai eta auzitegienak ere, eskumen banaketari buruz Estatuaren aldeko interpretazioak egiten dituzte. Interpretazio horrek eragina izan du eskumenen mugaketan, eta Estatuaren eskumen tituluen hedapena bultzatu du, eskumen autonomikoen irismen materialaren kaltetan.

Amaitzeko “Lurraldekoa ere politikoa da”

Teoria feministan “eremu pertsonala politikoa dela” defendatzen dugu (Carol Hanisch, 1960), emakumeen esperientzia indibidualak botere sistema zabalagoetan sakonki errotuta daudela ulertzera gonbidatzeko. Lotura horiek ikusarazi eta zalantzan jartzean, elkarrekin lan egin dezakegu gure gizartea eraldatzeko. Horrela defendatzen dugu etxekoa politikoa dela, gure gorputza politikoa dela eta gure emozioak ere bai.

Bada, teoria subiranistetara ekar dezakegu ideia hori, eta birformulatu, esanez “lurraldekoa ere politikoa dela”.

Maxima horretatik, hobeto uler dezakegu lurraldearekiko atxikimendu sentimenduek eta lurralde gaitasunak botere harremanen arabera ulertu behar direla. Harreman horiek egokiak izateko orekatuak eta berdintasunezkoa izan behar direla. Lurraldeak dituen beharren araberako erabaki politikoak hartzeko tresnak izatea ahalbidetuko duten botere harremanak behar direla, alegia, bizikidetzaren aldeko logikaren barruan, lurraldean bizi eta lan egiten duten pertsonen artean kohesio eta bizi-baldintza handiagoak ahalbidetzeko.

Hizkuntza normalizatzeko eta kultura gutxituak sustatzeko politikek argi erakusten dute lurralde esparrua politikoa dela; izan ere, gaztelaniaren supremazismo kultural eta linguistikotik politika horiek diskriminatzailetzat jotzen dituzten ahotsak entzuten dira. Ezberdinen arteko bizikidetza politiken alde egin beharrean, segregazio politiken alde egiten dute, eta gizartea kondenatzen dute elkar ez ezagutzera eta elkar ez ulertzera. Bizikidetzatik urrun dago eredu hori, baina dominazio posiziotik bultzatzen da eredu hori, lurraldearen erabakitzeko tresnak ez direlako behar bezain egoki eta burujabeak.

Lurraldekoa politikoa izanik, lurraldean dagoen aniztasunetik eratorritako esperientziak eta emozioak partekatzeko esparruak zabaltzera gonbidatzen gaitu ideia horrek, gizarte inklusibo eta solidarioetarantz elkarlanean, eta desberdintasunak aniztasunari egindako ekarpen eta aberastasun elementu gisa ikusaraziz. Baina kudeaketa konplexu hori gauzatzeko, erabakiak lurraldean eztabaidatu eta hartu behar dira. Eta horretarako erabakitzeko ahalmen zabala emango digun eskumen esparru propioa behar dugu.

Irudiak: EAJ-PNV Beasain, Wikipedia (K3T0), Wikipedia (Epaminondas Pantulis)